完善均衡性轉移支付體制 發(fā)揮轉移支付的經濟職能

1994年分稅制改革通過“財權上收、事權下解”的非對稱收支分權治理格局，一定程度上推動了中國經濟的中高速增長。然而，伴隨著中國經濟邁向高質量發(fā)展階段，這一分權格局也帶來了地方政府財政收支不平衡的重要問題，進一步影響地方政府治理水平提升。

轉移支付體制作為調節(jié)央地政府間財政關系、均衡地區(qū)間財力差異的重要手段，其均衡效應的有效發(fā)揮始終備受各界關注?？茖W的財稅體制在國家治理體系中的基礎性和支柱性作用不斷凸顯。如何完善轉移支付體制、發(fā)揮均衡性轉移支付積極效應，在規(guī)范地方政府收支行為的同時，助推經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展，全面提升政府治理能力，顯得尤為重要。

發(fā)揮轉移支付的經濟職能

轉移支付作為均衡央地政府間財政關系的重要政策工具，中央政府可以通過改變轉移支付結構來影響地方政府收支行為，進而影響經濟高質量發(fā)展進程。

首先，均衡性轉移支付比重的提升能夠有效緩解地區(qū)間基本公共服務差異，從而降低地區(qū)間發(fā)展的不平衡與不充分程度。地區(qū)間自然稟賦與政策環(huán)境的迥異是我國經濟地區(qū)間發(fā)展不平衡、不充分的重要原因，而經濟發(fā)展的不平衡、不充分又進一步導致地方政府囿于無序的橫向競爭之中。均衡性轉移支付因其有較強的財力均等化效果，有助于縮小地區(qū)間公共服務差異，創(chuàng)造和諧發(fā)展的社會軟環(huán)境，引導地方政府轉變發(fā)展理念，從為在橫向競爭中脫穎而出轉向更多地關注地方民生事業(yè)發(fā)展。

其次，均衡性轉移支付占比提升有利于規(guī)范地方政府收入行為，在規(guī)范約束其稅收征管行為的同時，抑制地方政府對土地財政和各類投融資平臺債務收入的依賴，從而降低債務管理成本和地方經濟波動的風險。一方面，自上而下的晉升考核機制帶來的經濟發(fā)展壓力，促使地方政府主動放松稅收努力，出臺各類稅收優(yōu)惠吸引資本流入，而這一行為嚴重阻礙了稅收法定的進程。另一方面，非對稱收支分權體制下，地方政府往往處于較大收支缺口壓力之中，自有收入的嚴重不足導致其職能發(fā)揮受限。均衡性轉移支付占比的提升能通過緩解地方財政收支困境壓力，在降低地方政府對土地財政與債務融資依賴的同時，規(guī)范稅收征管加快推進稅收法定，為實現(xiàn)地方經濟高質量發(fā)展奠定制度基石。

最后，均衡性轉移支付占比的提升能抑制地方政府投資沖動與優(yōu)化支出結構，緩解其對專項轉移支付的過度競爭，從而降低地方政府對經濟發(fā)展的過度干預。在“經濟錦標賽”和“晉升錦標賽”的激勵下，地方政府擴大支出規(guī)模與過度偏向生產性支出，導致其不斷熱衷于建設周期短、投資回報高的經濟建設領域，而相對忽視民生性服務支出。當前，我國經濟已由高速增長階段進入經濟高質量發(fā)展階段，而堅持以人民為中心的發(fā)展理念決定了公共支出結構優(yōu)化的根本方向與優(yōu)化思路。

伴隨政府宏觀經濟發(fā)展目標的轉變與地方政府官員考核制度的不斷完善，均衡性轉移支付占比增加將會對地方政府優(yōu)化公共支出結構產生正向激勵。與之同時，一般性轉移支付在資金使用上的完全自主性，能夠賦予地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢，合理安排支出結構以最大限度地滿足轄區(qū)居民需求偏好，通過推動公共支出結構不斷優(yōu)化實現(xiàn)地方經濟高質量發(fā)展。

轉移支付結構有待優(yōu)化

第一，均衡性轉移支付比重始終較低。2018年一般性轉移支付占比為55.57%，經過統(tǒng)計口徑調整后，2019年這一比重迅速攀升至89.93%。然而，因統(tǒng)計口徑調整帶來的數(shù)字上升并不能作為轉移支付結構優(yōu)化的佐證。與此同時，均衡性轉移支付占比從2018年的35.08%下降到2019年的21.02%，這一比重在《2020年中央對地方轉移支付預算表》中進一步下滑至20.49%。雖然均衡性轉移支付占比的持續(xù)下降在一定程度上歸因于統(tǒng)計口徑的調整，但仍然反映出轉移支付結構存在不合理之處。均衡性轉移支付資金規(guī)模的壓縮，在降低其對地方政府間財力差異均等化效果的同時，將助推地方政府為爭取專項轉移支付和稅收返還而不斷異化自身收支行為。

第二，專項轉移支付與稅收返還占比過高導致轉移支付體制均衡效應受限。與均衡性轉移支付比重持續(xù)走低相對應，2018年專項轉移支付占比為32.90%，2019年及2020年預算經過統(tǒng)計口徑調整后分別為10.17%和9.24%，但這一比重的下降很大程度是由于部分專項轉移支付項目調整到一般性轉移支付之中。同時，2018年稅收返還占比為11.53%，而在2019年并入一般性轉移支付后，財政部數(shù)據(jù)顯示，稅收返還及固定補助占比仍然維持在15.13%和13.56%。因此，實際上的專項轉移支付與稅收返還加總占比仍然高于均衡性轉移支付，鑒于專項轉移支付易導致地方政府過度支出與支出結構失衡，以及稅收返還在地區(qū)間的“馬太效應”，當前我國轉移支付結構仍存在加重地方政府收支行為異化的負面效應，一定程度上阻礙了均衡性轉移支付積極效應的發(fā)揮。

第三，央地共同事權劃分進程緩慢，地方政府過度依賴中央轉移支付資金。除均衡地區(qū)間公共服務水平差距外，轉移支付同樣作為調節(jié)央地政府間財政關系的重要手段而存在。央地政府間財政事權劃分進程緩慢，在一定程度上導致公共品供給領域中不同層級政府始終存在越位或缺位現(xiàn)象。由此也導致轉移支付很難充分發(fā)揮其對地方經濟發(fā)展的積極引導與激勵效應，反而促使地方政府對轉移支付資金，尤其是專項轉移支付的長期依賴與過度競爭。過高規(guī)模的轉移支付資金如果未能伴隨其結構的科學合理化，勢必不斷軟化地方政府預算約束，不利于實現(xiàn)政府治理能力與地方經濟增長質量的同步提升。

構建科學轉移支付體系

首先，在明晰央地政府職能范圍的基礎上，合理提升均衡性轉移支付占比。轉移支付作為激勵地方經濟高質量發(fā)展的體制之基，理應最大限度地發(fā)揮其對地方政府收支行為的規(guī)范引導作用。伴隨我國進入全面深化改革的新時代，加快推進央地共同事權的科學劃分，有利于明晰地方政府職責范圍，降低地方政府對轉移支付資金的過度依賴。在非對稱性收支分權體制下，地方政府始終囿于較大的支出責任與相對有限的財政收入的多重體制機制約束之中。轉移支付體制尤其是均衡性轉移支付，理應成為破除地方政府這一發(fā)展困境的關鍵手段。通過科學設置轉移支付結構，在合理提升均衡性轉移支付占比的同時，加快對央地共同財政事權的劃分，從根本上降低地方政府對轉移支付資金的過度依賴，主動提升行政運行效率，助推經濟高質量發(fā)展。

其次，合理把控專項轉移支付和稅收返還規(guī)模及資金使用用途。鑒于專項轉移支付和稅收返還存在加劇地方政府財政壓力與橫向差異的負面效應，對其規(guī)模應當合理調整。當前專項轉移支付與稅收返還仍是我國轉移支付體制的重要組成部分，應當充分發(fā)揮專項轉移支付對地方政府支出的導向作用，將更多的專項轉移支付集中用于民生領域，進而通過轉移支付的引導效應優(yōu)化地方政府支出結構。同時，考慮到稅收返還對地區(qū)間財力均等化的負面效應，應當對稅收返還規(guī)則進行調整，嘗試按照均衡性轉移支付的分配方式對稅收返還采用按照地區(qū)人口、經濟發(fā)展等因素進行調整，降低其加劇地區(qū)間橫向差異的負面影響。

最后，注重地區(qū)差異，合理分配不同地區(qū)、不同類型轉移支付規(guī)模和結構。鑒于我國地區(qū)差異性大，不同地區(qū)地方政府的職能目標排序迥然各異，因而轉移支付結構尤其是均衡性轉移支付資金的分配標準設定務必不能“一刀切”。應因地制宜，主動匹配與對接地方經濟社會發(fā)展需求，切實推動經濟增長質量的全面提升。

(作者系安徽財經大學財政與公共管理學院教授)

作者：儲德銀